由中国物流与采购联合会发起，国家电网公司、招商局集团、中国建筑总公司、中航集团、蒙牛乳业、粤港供水等28家研究机构和国有公司参与编制的《国有企业采购操作规范》团体标准，将于2019年5月1日起实施，这是备受行业关注的大事。为此，中国物流与采购联合会副会长、公共采购分会会长蔡进在北京接受记者专访，回答了记者的提问。

  问：国有企业的采购数额巨大、覆盖面广，社会关注度高。我国《招标投标法》和《政府采购法》已经实施多年，你们为什么还要以行业协会的名义编制和发布《国有企业采购操作规范》？

  国有企业是公有制经济的重要组成部分和实现形式。在经济发展方面，中央企业是火车头；在科学技术创新方面，中央企业是排头兵；在“走出去”方面，中央企业是先锋队。国有企业的采购既关系企业的经济效益与发展前途，也关系到国有资产的保值增值，更是社会舆论和民众普遍关注的热点问题。而国有企业采购领域又缺乏适用的法律和法规。《招标投标法》《政府采购法》两部法律都没有全部覆盖国有企业的采购活动。部门行政规章关于企业采购的规定较为笼统，可操作性也不强。因此，行业的健康发展，正在呼唤一部行业性的标准出台。

  国企采购兼具公共采购和企业采购的双重属性。怎么样处理好“合规”与“效率”之间的矛盾，是国有企业采购部门面临的最大困惑。随着国有企业党风廉政建设和巡视全覆盖的持续深入，纪检部门和审计机构对“合规性”的严格要求，与企业内部规章出现严重脱节，导致许多国有企业人员反映“越来越不会采购”。一些国有企业领导怕担责任，无论采购额大小、无论采购标的属性如何，“逢采必招”，导致采购效率和企业效益严重受损，成为困扰业界的一大难题。广大国有企业都在呼吁尽快编制一部专门性的行业规范。

  参与起草行业标准、发起编制团体标准，是行业协会的基本职责和主要工作模式。近期，国务院办公厅发布《通知》，明确“凡是与公司制作经营活动紧密关联的任意标准或规范出台前，各地区、各部门都要通过多种方式听取企业和行业协会商会的意见，做好沟通协调，提升公司贯彻落实的积极性”。中国物流与采购联合会基于供应链管理的专业性与国际接轨的前瞻性考量，及时组织业内专家和相关企业处理课题组，起草和编制了《国有企业采购管理规范》，就为了填补空白，呼应会员企业的需求，搭建政府和企业之间的沟通桥梁，促进国企采购事业的健康发展。

  蔡进：第一、本标准第一章明确规定了适合使用的范围：“本标准规定了国有企业（以下简称企业）的采购流程和通用要求，以及各种采购方式的适用条件和程序规则。本标准适用于国有企业在中国关境内开展的非依法必须招标项目的采购活动。”

  众所周知，我国的《招标投标法》适用于在中华人民共和国关境内进行的一切招标投标活动，不仅包括一定要进行招标的活动，也包括必须招标以外的所有招标投标活动。其中，法律对必须招标的项目做了较为严格的专属规定。本标准所称“非必须招标项目”指法律规定一定要进行招标之外的工程、货物和服务项目。包括五种情形：一是非法律规定必须招标的工程建设项目；二是依法必须招标可以不进行招标的工程建设项目；三是依法必须招标失败后不再进行招标的工程建设项目；四是非关境外机电产品依法一定要进行招标的项目；五是非必须招标采购的其他项目。

  第二、关于标准的主要内容。本标准严格按照《标准法》的有关法律法规编制，共有四个章节：第一章是范围，第二章是术语和定义，第三章是采购流程和一般要求；第四章是采购方式。还有两个附件，即企业项目采购指南和公司运营采购指南。本标准的重点是第四章。

  问：请问这次发布的《国有企业采购操作规范》对国有企业的采购实践具有法律上的约束力吗？

  蔡进：《国有企业采购操作规范》团体标准是按照GB/T 1.1—2009的规则起草，由中国物流与采购联合会提出，由中国物流与采购联合会团体标准化技术委员会归口管理的。

  本标准属于行业推荐性自律规范，适用于广大国有企业的采购管理与执行机构，也适用于国有企业采购代理机构。除依法必须招标的工程建设项目和其他项目应执行《中华人民共和国招标投标法》及《中华人民共和国招标投标法实施条例》以外，其他的各类采购项目，可以参照执行本标准的规定。别的类型的企业，也可参照执行本标准做采购。

  本标准不属于强制性标准，可由国有企业参照执行。在目前国企采购没有专门的法律和法规、没有行业标准的形势下，本标准将有效填补行业标准缺失的空白，为广大国有企业加强内部管理提供参照和依据，为推动行业主管部门就国有企业采购管理进行部门立法奠定基础。

  需要说明的是，本标准首次实施后，中国物流与采购联合会将结合广大国有企业的实践情况，对规范内容做修订和完善。由于本标准是国内首部关于国有企业采购的规范性文件，不妥之处在所难免，恳请广大从业人员对《标准》的后续续订提出宝贵意见和建议。

  问：请问这次发布的《国有企业采购操作规范》与现行的法律、法规是什么关系？

  蔡进：首先，今天发布的这个标准，是对国有企业采购有关法律和法规的补充和完善。规制国企采购的法律主要有两部，《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》及其《实施条例》。《招标投标法》仅仅规定了“招标”这一种采购方式，《政府采购法》则明确适用于“各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金的采购行为”。两部法律都没有全部覆盖国有企业的采购活动。本标准规定了国有企业采购的办法、组织及程序等内容，适用于国有企业的全部采购行为，是对现行法律和法规的补充和完善。

  其次，本标准是对部门行政规章的细化和落实。目前，国有企业在采购方面遵循的部门规章，主要是财政部2001年印发的《企业国有资本与财务管理暂行办法》。这个《暂行办法》发布时间较早，对企业采购的规定也较为笼统，可操作性也不强。本标准是根据《暂行办法》，结合广大国有企业的实践探索，对国有企业的采购活动进行了全面规范。

  再次，本标准在不违背法律规定的前提下，对有关法条作出了扩展性解释。比如当前很多国企反应的“下属公司承接集团公司的业务合同也要招投标”问题，本标准依据《招标投标法实施条例》第九条做出了扩展性解释。《条例》规定“采购人依法能够自行建设、生产或者提供的，可不进行招标”。这里的“采购人”一般指采购项目法人；我们的标准则规定 “采购人”在特定情形下可以是“集团法人”。这样，当集团内部已形成长期的供应链配套关系，集团内部可以互相提供货物、工程和服务时，依据《实施条例》第九条第二项可以不进行招标采购，而以其他方式授予合同。

  一是《操作规范》填补了法律和法规和采购实践之间的空白，是连接采购规制和采购实践的桥梁和纽带。一直以来，国有企业组织采购，除了依据《招投投标法》招标外，一般都参照政府采购，缺乏相关文件予以规范，更缺乏具体的操作指引。因此，国企采购常常会碰到不少问题，政府采购未提及但国企采购切实需要用的采购方式如何操作，为提升市场竞争力国企采购如何创新，如何让国企采购既高效又合规？正是未解决这样一些问题，中国物流与采购联合会组织了《操作规范》的编写，这个规范是为国有企业量身定做的，实打实地帮助国有企业解决了采购中的困惑和问题。《操作规范》从企业管理的视角设计了科学的采购方法和详细操作流程，为国有企业采购提供了必要的方法论和工具箱。

  二是《操作规范》具有一定的前瞻性，有利于国有企业采购向专业化和国际化发展。《操作规范》不是对中国现行采购法律和法规的简单解读，也不是现有采购实践做法的简单堆砌，它既考虑到与国际接轨，借鉴了包括《联合国国际贸易法委员会公共采购示范法》在内的国际通行采购规则，又充分吸收了中国特色的采购实践经验。《操作规范》在我国加快加入GPA进程的大背景下出台，是对国有企业采购和供应链管理的有益探索，也将为我国采购领域未来的立法工作提供基础素材。

  蔡进：本标准凝聚了数十家大型国有企业的先进管理经验，经过40多位专家历时一年多的紧张工作，包括预研、立项、论证调研、编制、征求意见、审查发布等六个阶段，对当前国有企业行之有效的采购经验进行了提炼和定型，是国有企业采购部门和业内专家一起努力的成果和智慧的结晶。

  第一，本标准提炼了两种通用的采购组织形式。将“集中采购”和“框架协议采购”归纳为采购组织形式，列入采购流程，并对两种组织形式的适用条件、程序和需要注意的几点作了明确规定。其中，将集中采购分为“批量集中采购”和“关联集中采购”两个类型，是综合了许多国有企业成功的经验和做法。

  第二，本标准归纳了九种企业常用、国际通用的采购方式。本标准依据一般、复杂、紧急和简单项目，分别规定了四大类、九种不同的采购方式，基本能满足企业采购的各种情形。其中，根据供应链管理的需要，在借鉴联合国《公共采购示范法》的基础上，明确了战略采购、多源直接采购、询比采购等体现国企采购特点的采购方式。

  第三，突出了国企采购对阳光采购的追求。不言而喻，公开对外招标在符合采购需求明确、有竞争条件、时间允许和采购成本合理的条件下，应该是国企首选的采购方式。但是，国企采购有很多特殊、复杂、紧急的情形，机械地“逢采必招”弊端很多。本标准在突出集中采购、公开对外招标在国企采购的首要地位的同时，也在现行法律允许范围内，对企业自主的招投标过程进行了优化，扩大了采购人自主权，加大了公示、报告等公开性要求。

  蔡进：行业标准应当具有适用性、可操作性，同时也应当具有一定的前瞻性。我理解，本标准的前瞻性主要体现在四个方面：

  第一，落实国家扩大对外开放的战略部署，尽量与国际惯例接轨。按照习在去年博鳌论坛上关于“加快加入GPA步伐”的讲话精神，我们这个标准在采购方式的设计等方面，借鉴和兼顾了《联合国国际贸易法委员会公共采购示范法》的内容，提前对接国际规则。

  第二，按照党中央、国务院关于加快建设社会信用体系的总体要求，引入供应商征信的机制。对供应商的信用评估中，推荐采购人根据社会综合信用体系、企业内部信用管理体系的基础要求和公司业务的需求，可以引入第三方征信和评价，以账期设定和资金占有率为风险控制目标，建立对供应商的征信和评价机制。

  第三，顺应技术进步和电子化采购的时代潮流，增加电子化采购的内容。将供应资源库、专家库和电子采购平台（俗称两库一平台）建设列为企业采购的重要基础工程，为电子化采购明确了规范。

  第四，深化“放管服”改革，落实国有企业作为采购人的主体责任。扩大采购人自主权，强调通过公开性对企业采购当事人做监督；将时间区间界定为“从接到需求到合同签订为止”，明确了采购人的主体责任，将有利于提升采购部门活力，增加采购的灵活性，提高采购效率。

  问：据了解，中国物流与采购联合会将编制国有企业采购领域的第二个团体标准。请您介绍一下有关情况？两个标准是什么关系？

  蔡进：去年4月，中国物流与采购联合会公共采购分会联合国家电网公司、中国国航集团、招商局集团、中国石化、中国石油、中国中车集团、中建二局等会员单位，成立“国有企业采购管理与采购操作规范”课题组，聘请了陈川生、曹富国、王文标等专家成立专家组，对国有企业采购面临的标准缺失问题进行专题研究。今天发布的《国有企业采购操作规范》，是课题组历时一年多的努力形成的重要成果。

  与此同时，编制《国有企业采购管理规范》也是课题组的任务之一。按照中物联公共采购分会的工作部署，课题组将在今年完成《管理规范》的起草工作，预计明年对外发布。

  至于两个标准的关系，《操作规范》偏重于操作层面，是采购执行部门的作业标准；《管理规范》偏重于管理层面，是采购管理部门的工作依据。《操作规范》主要是通过采购方式的选择，解决采购的经济性问题，包括提高采购效率创造价值；而《管理规范》则应保证各种采购方式的安全运行，保护当事人合法权益，解决国企采购的公共性、公正性问题，降低廉政风险、防止腐败和权力寻租。

  最后，在此向广大国有企业发出倡议，希望我们大家普遍的使用已经发布的这个标准，为下一步修订和完善多提宝贵意见；也希望更多的国企参与我们的第二个标准的起草和编制。

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